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(一)垃圾短信形成的原因

(1)立法的欠缺。从立法状况看，我国制订的《中华人民共和国电信条例》、《互联网信息服务管理办法》对电信运营活动、互联网信息服务行为和使用电信及互联网的行为等都进行了规范。短信息通信作为电信活动的一种形式，也应当接受上述法规的约束。但是，《电信条例》和《互联网信息服务管理办法》作为调整电信经营活动和互联网信息服务活动的综合性法规，难以对短信息通信这种具体的通信方式进行具有针对性的规范和约束。同时，由于上述两部行政法规制订之时，短信息通信尚处于发展的初期，客观上也不可能作为一种普遍性的公众通信方式进入立法者的视野。

(2)混乱的手机发号制度。目前，市面上出售的手机号都是由手机运营商发放的。以缴费方式可分为两种：一种是预存话费的手机号，另一种则是“先通话、后缴费”的手机号。前一种手机号购买时不用提供任何身份证明，后一种则需提供身份证或军官证等，以便运营商建立客户档案。不法分子往往一次性购买多个无需身份证明的手机号，随时准备更换或丢弃，以此来逃避法律制裁。即使是需要出示有效证件来购买的手机号，目前运营商也允许一人多号或他人代买。

(3)SP(电信增值服务提供商)缺乏行业自律。由于中国的经济社会和市民社会发展的不完善和不平衡性，基于技术创新发展起来的行业具有先天的“自律缺位”特征，导致了某些SP对市场规则的无视。

(4)公众保护手机号码意识的欠缺。当前不法分子获取公众手机号码主要通过四个途径：一是通过一些街头的社会调查获取；二是参与一些消费活动进行会员注册登记留下的手机号；三是一些网站在注册时要求填写手机号；四是利用不法途径一次即可购买到上万个有效的手机号段。
(5)相关部门对“地下短信群发公司”监管不力。当前，由于短信群发器材可以方便地购买到，加之我国目前对群发短信缺乏必要的立法，导致许多人盯上了这个有利可图的行业。

(6)通信运营商对短信内容监控困难。对短信内容进行技术监控，主要集中在短信发送到服务站这个环节上。其一是对短信流量突然增多，数量超乎寻常的手机或平台的短信内容进行抽检，防止其传播有害信息。其二，启用信令监测系统，如果发现可能存在危及国家安全、有重大欺诈嫌疑等违法犯罪内容的信息，就会将其翻译成文字，进行人工判别。但是，目前还无法对全部短信内容进行翻译和过滤。原因有三个：首先，这需要大量的人工和设备，成本太高；其次，短信传送时效会大大延迟，有违短信快捷传送信息的本义；第三，从法律的角度来讲，全部过滤侵犯了通信用户、尤其是那些正常发送无害短信的用户的通信自由，目前还得不到国家法律的支持。