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一、制度分析

我们以事件为例进行制度分析：松花江水污染事件引发中国国家环保局局长解振华同志辞职，在社会上引起巨大震动，民众普遍较好。舆论在赞誉政府对百姓高度负责、对失职官员毫不留情的同时，特别指出“这表明负责政府自省责任的决心”。这一事件预示了官员问责制和公共伦理制度化的趋势，而这一趋势展现了我国政治建设和公共管理制度建设的进步，体现了政府从严治政、依法行政的决心，以及向公共伦理制度化迈进的决心。

所谓公共伦理制度主要是指政府公共管理人员的伦理道德要通过制度资源和制度设计体现出来，以制度的形式来规范公共管理人员履行自己的职责。

公共伦理制度的伦理根基在于对公平正义的追寻，不仅仅是个体的正义追求，更是社会正义的着力追求。在历史演进的过程中人们行善，人们行善越来越趋于现实性，其中对正义的关注发挥了重要作用，由善到正义的变换，归根结底是由生产力发展决定的，如果说善仅仅着眼于生产力层面，那么正义就着眼于生产关系层面。罗尔斯②认为：“正义是社会制度的首要价值，造成社会道德失范的原因主要不在于个人的品德修养，而是制度本身的正当性发生了问题或引起社会成员的怀疑乃至否定。”因此，制度正义成为首当其冲的价值需求，成为制度建设的第一要义。

制度伦理是一种同仁型伦理，以全体社会成员为评价对象和约束对象，具有广泛性特征，而这与现代社会的民主化趋向相契合，制度伦理同时还具有底线伦理，普世伦理等特征，与立足于人的道德认知、道德实践不同，它将大家所认可的伦理制度化，用他律而不是自律③、用外在的规范而不是靠内在的良知作为伦理运作的驱动力。道德规范具有很强的层次性，属于典型的金字塔模型。道德规范越往上，能够做到的人就越少，把着重点放在底层或尖层并不利于道德的实施。着重点放在底层，有利于道德的普遍性，却不利于对社会价值的拔高;着重点在尖层，有利于道德的高尚性，却无形中拒大部分人于门外。而制度伦理有效地克服了这种二元对立的思维模式，第一次做到了广泛性和先进性的有机结合。正如邓小平同志在20世纪80年代初所说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”这充分说明了制度建设的重要性和必要性，任何一个进步、和谐的社会，都应按照正义、公平、公正的价值尺度来构建制度。

二、理论分析

任何一种新制度的提出背后都有某种理论为依据和基石。公共伦理制度建设是以英国古典经济学家亚当 斯密的“经济人”假说为理论依据。即无论社会性质和制度如何，制度建设的根本在于其社会是“人治”社会还是“法治”社会。“人治”社会从治理层面讲，是以人为本的一种治理理念。主要是指国家领导人或领导集团或政党超越法律，具有决定或改变国家命运的权威。而“法治”社会则是以法为本的一种治理理念。亚里士多德在《政治学》中指明了“法治”一词的基本要义：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得好的法律。

人治社会的主要特征有：

1.政治权威神化。在人治政治中，国家最高统治者或权力的所有者具有至高无上的权威。目前在我国政治体制内根深蒂固的官本位思想就是“人治”社会的典型表现之一。其核心理念是权力至上和等级分明。

2.法律权威弱化。在人治政治中，法律的价值在于统治者的需要，法律依附于权力，拥有绝对权力者可以凌驾于法律之上，对于权力的拥有者无法形成真正的约束力，容易出现政策法规朝令夕改，摇摆不定的恶劣后果。

3.约束机制软化。在人治政治中，权力的拥有者被视为没有个人利益，极富奉献精神的道德楷模，处于道德金字塔的至高点，是民众服从膜拜的对象。因此，对其约束机制主要是道德机制而非制度机制，而自律是道德的基础，仅仅依靠自我反省、自我调整来约束权力所有者的行为，是无法保障社会的长治久安的，同时它也是****滋生的重要原因。而“法治”主要以“法”为至高权威，依靠良好完备的法律来治理国家，把国家的长治久安维系在国家法律和制度上。“法治”并不排斥领导人个人的权威和作用，但认为这种权威和作用必须置于法律之下。即法律面前人人平等。

法治社会的主要特征有：

1.政治权威俗化。法治社会是以民主政治为前提，是普通人的政治而非“权威”政治。在法治社会里，很难有将领导者神化的光环，因为没有人是完美的，没有缺点的。人们更关注领导者的实际政绩，关注他能否增进全民的福利和权益。

2.法律权威强化。在法治社会中，法律具有普遍约束力和至高无上的权威。法律至上意味着没有任何人能凌驾于法律之上，社会秩序主要表现为法律秩序，社会生活的基本方面和主要的社会关系均纳入法律规范的调整范畴。

3.权力竞争优化。在法治政治中，权力是由下至上，逐级授予的，权力所有者是由下至上选举的，是在尊重每个公民生命权、自由权、平等权的基础之上进行的。自由公正的选举制度使权力竞争有了严格的制度规范，使权力运作变得更加有序、透明。权力竞争纳入制度化轨道将使政治运行变得平稳有序，在社会治理中发挥了一定的稳定作用，保证了社会的持久、有序发展，减少了人治政治中的任意性和多变性。至此权利本位替代了权力本位。

三、价值分析

(一)对非此即彼，二元对立式价值判断思维的摒弃

食品安全、医患关系、就业难、教育公平等涉及民生的方方面面的社会问题，需要我们做出一系列的价值分析和价值判断。时政类问题的价值分析是有其自身视角和特征的。其核心标准是：客观、公正、全面。即我们在分析各种社会问题的时候首先要兼顾不同阶层、不同方面群众的利益，要妥善处理各种利益关系。其中最重要的原则就是大多数人的利益是最重要的，是最具有决定性因素的，我们要自觉站在人民群众的立场上进行判断和选择，善于从多角度权衡利弊，从而保证价值判断和价值选择的客观、全面和公正。如在推进城镇化建设这个大议题下，如何保证城市和农村;市民和农民等各方利益。如农转非的户籍制度改革、农村农耕土地转换成城镇工业用地或城乡住宅土地而引发的土地转换问题，在不断推进城镇化建设的同时何以保证最广大的农民的利益?无论是从大处着手还是从小处着眼，我们都要进行深入细致的分析和论证。时政问题决不是单纯地依靠对与错，是与非，支持与反对来做价值分析和价值判断的。它需要我们突破这种非此即彼的二元对立式的思维模式，建立全方位、多角度、多元化的价值判断。

(二)坚持效率与公平同时兼顾，无法兼顾的情况下优先公平

法的价值目标从来就有公平与效率等不同主张与偏好，但正义却是这些价值目标的归宿，所谓对正义的争论大部分都在于对公平与效率的取舍和排序上，即应为公平优先还是效率优先，农村土地物权制度问题也不例外。而在罗尔斯的正义理论中，公平实质上就是正义在更为普遍意义上的代名词④，而美国另一学者波斯纳也明确指出：“正义，第二种涵义-也许是最普遍的涵义-是效率。”⑤效率必定是正义的第二种涵义，从逻辑上讲，第二种的重要性及优先性当让位于第一。据此在理论上我们可以认为对于我国农村土地物权制度问题，应该以公平价值优先于效率价值。

针对我国农村土地物权问题，只有寻求价值判断方法的引入与适用，才可能对当前的制度悖论和规范失调做出解释。我国对农村土地物权制度的价值判断是，在“公平”价值目标优先于“效率”价值目标的价值排序下，通过利益权衡，对制度中相互冲突的利益关系做出“既有人口的承包经营权应该与新增人口的承包经营权平等”、“死者的经营承包经营权应该次位于生者的承包经营权”以及“男子的承包经营权应该与妇女的承包经营权平等”的利益排序。将这个价值判断结论引入对现行实体规范的检验，就会发现当前农村承包地“不得调整”的制度安排具有不恰当性，进而可以得出在“强式意义上的平等对待”规则下，农村承包地应当“适时调整”的结论，以因应农民主体“平等”的重要原则，实现“公平”的正义之结论。

从当前学界喧嚣尘上的对于“稳定农民地权”的近乎形而上的追捧，以及以“促进农地流转”为中心的对农村土地生产“效率”的张扬来看，并无法解析“权利主体虚位”等农村土地物权制度中存在的种种悖论，也无助于消弭当前制度规范导致的如“新增人口无地问题”被忽视的隐患。农村土地物权制度需要方法论意义上“法律解释”的夯实⑥，而“法律解释是含有价值判断的实践”。因此必须首先对农村土地物权制度做出价值判断。即按照法律的价值目标对法律关系中各种冲突的利益进行排序和取舍⑦。要想获得正确的价值判断，就必须首先正确认识在适用该法规的社会关系中，对立着何种利益，取舍何种价值，并以此为依据做出决断。对于农村土地物权制度问题，要理清各方利益关系，并确定制度所追求的价值目标从而进行价值分析和价值判断。在做价值分析的同时也就得出了价值判断，二者是统一过程中的不同向度，这就是价值分析的完整过程。

时政类问题主要特点在于将几个看似孤立甚至矛盾的观点，相互叠加和统一起来，而这恰恰就是对整个现象或政策的全面、完整、理性且相对客观的认识。究其根本，对相同问题的不同见解只是基于不同立场所致，并没有绝对的对错之分。某些看似矛盾、对立的现象恰恰蕴含了其内在的联系性、统一性，体现了出社会问题的多面性和复杂性。因此，从不同层面对社会问题进行全方位的解读更利于我们对问题本质的透彻了解。综合分析力恰恰展示的是事物发展分中有合，合中有分的动态发展过程。

总之，时政类问题涉及政治、经济、文化、教育、法制等方方面面，范围广、角度深，要展示我们对社会问题和公共政策的分析力和决策力，不防从制度、理论、价值三个层面对社会现象或公共政策进行深入透彻的剖析和解读。

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